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【摘要】20 世紀(jì)末治理理論的引進標(biāo)志著中國本土政治研究的重要進展。本文的目的是解讀治理理論在當(dāng)代中國政治研究領(lǐng)域中出現(xiàn)與變遷的歷史，梳理治理理論在本土化過程中的主要脈絡(luò)，厘清這一理論被整合進入政治學(xué)科話語體系的具體方式。為此，文章結(jié)合20 世紀(jì)80 年代以來政治改革的理論爭論背景，以幾位具有代表性的治理理論學(xué)者為主，深入探討他們的研究議題及其對學(xué)界選介國外治理思想的影響，從而揭示出治理理論在融入本土政治學(xué)者思考過程中的處境化特征，以及對建構(gòu)中國政治改革思想模式的深遠(yuǎn)意義。

　　【關(guān)鍵詞】治理理論政治改革公民社會譜系學(xué)

　　一、導(dǎo)論

　　在過去二十年中，治理理論已經(jīng)成為解讀轉(zhuǎn)型中國政治進程的重要思想。對研究行政體制和公共政策的學(xué)者而言，中國的政治改革在很大程度上可以被看作是一種治理改革。 當(dāng)20 世紀(jì)90 年代中期西方治理理論第一次被中國學(xué)者介紹到國內(nèi)時，政府正在經(jīng)歷一場經(jīng)濟與社會政策領(lǐng)域內(nèi)的深刻變革。隨著治理理論討論的深入，其得以成為一個表述正在進行中的國家轉(zhuǎn)型的有效工具。

　　本文的目的是提供一種對治理理論在當(dāng)代中國政治學(xué)界中出現(xiàn)與變遷的歷史解讀，闡明該理論在政治學(xué)研究中傳播的原因、過程與影響。這項工作分為兩個層面進行： 在學(xué)理層面，梳理治理理論在本土化演變過程中的主要脈絡(luò)，嘗試?yán)迩暹@一理論被整合進入國內(nèi)政治學(xué)科話語體系中的具體方式； 在內(nèi)容層面，結(jié)合20 世紀(jì)80 年代以來政治改革的理論爭論背景，以幾位具有代表性的國內(nèi)學(xué)者為主，深入探討他們的研究議題及其影響。這項研究將為我們展示治理理論逐漸融入本土政治學(xué)者思考的處境化過程與主要特征，及其對建構(gòu)當(dāng)代中國政治改革思想模式的深遠(yuǎn)意義。

　　為了進行這項針對學(xué)科話語的譜系學(xué)研究，有必要先介紹本文采用的幾項描述性要素： 概念集合( conceptual arrangement) 、預(yù)設(shè)( assumption) 與學(xué)科導(dǎo)向( disciplinary orientation) 。 首先，“治理”概念經(jīng)常與諸如國家、政府或公民社會等其他重要的政治概念一并出現(xiàn)，理解“治理”這一術(shù)語的恰當(dāng)含義，需要借助由其他概念及其所指涉的事物搭建而成的各種模型或理論框架。因此，治理及其他被用來為政治世界提供觀念性秩序的一套概念體系就成為一項基本的分析要素。其次，政治理論或模型經(jīng)常會包括一些預(yù)設(shè)，用來提供對兩個或多個核心概念之間關(guān)系的因果或價值性判斷。在這些預(yù)設(shè)中，其中一些通常被清晰地陳述，作為顯白的命題，而另一些則是隱晦不見的。后者常常會嵌入在理論的表達中，并且像黏合劑一樣連接著其他顯白的預(yù)設(shè)。事實上，這些更加隱晦的預(yù)設(shè)內(nèi)化在了被專業(yè)學(xué)者用于理論或?qū)嵶C性研究的認(rèn)知工具中。因此，本文的第二組描述性元素將關(guān)注學(xué)者們所使用的治理概念背后的上述兩類預(yù)設(shè)。最后，在學(xué)科研究的發(fā)展中，一些清晰表達的概念結(jié)構(gòu)及實證性資料對隨后的研究會產(chǎn)生更大的影響力。所以，除了對這些核心文獻進行詳細(xì)的文本分析之外，探討它們對學(xué)科研究導(dǎo)向的影響也是本文的重要內(nèi)容。

　　縱觀治理理論自20 世紀(jì)90 年代中期開始的西學(xué)東漸的歷程，可以發(fā)現(xiàn)西方治理思想的本土化是在不斷試錯的過程中逐步發(fā)展的。本文首先回顧20 世紀(jì)80—90 年代政治學(xué)研究的語境，尤其是圍繞中國公民社會及其對政治體制改革前景影響的討論，以此見出學(xué)者們在初次接觸治理思想時關(guān)注的主要問題。隨后考察闡釋治理思想的代表性研究，其主要目標(biāo)不僅是將治理思想處境化，以便為當(dāng)時政府改革所遇到的阻礙找尋解決的方案，而且要根據(jù)新公共管理的議題來重新定位政治學(xué)科的研究方向。但是受制于學(xué)科導(dǎo)向的偏好，早期的努力盡管為處境化的治理理論提供了有效的概念要素，但在向?qū)W術(shù)界傳播新的思想方面卻收效甚微。直到20 世紀(jì)末，當(dāng)治理理論逐漸融入國內(nèi)學(xué)術(shù)話語體系中時，它才對政治學(xué)者產(chǎn)生直接的影響，同時在規(guī)范原則和政策設(shè)計上開啟了中國政治體制改革研究朝向公共管理策略性轉(zhuǎn)變的進程。

　　二、新時期政治學(xué)研究的定位與議題轉(zhuǎn)換

　　國家重構(gòu)與對這一政治過程的研究在當(dāng)代中國的轉(zhuǎn)型中是同時進行的。二者共同的起點是對十年“文革”教訓(xùn)的批判性反思，目的是擱置無休止的政治運動，找到一條可持續(xù)發(fā)展的社會主義道路。這項反思包括兩個要點： 首先，理論批判指向?qū)ι鐣�主義階段政治現(xiàn)實的重新理解。對改革開放的設(shè)計者和知識分子而言，既有的無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命理論從根本上誤解了社會主義政治議題的實質(zhì)，并由此帶來了災(zāi)難性的后果。與此相反，新的政治領(lǐng)導(dǎo)人明智地呼吁從以階級斗爭為主導(dǎo)的思維模式轉(zhuǎn)換到經(jīng)濟建設(shè)的議題中來。當(dāng)學(xué)者們嘗試重建政治學(xué)科時，這一政治背景有效地塑造了學(xué)界基本的問題意識，即為了使學(xué)術(shù)研究有助于改革的啟動，學(xué)術(shù)議題的設(shè)定需要整合進新的政治藍(lán)圖，并為其提供思想支持。為此，在反省歷史教訓(xùn)中成長起來的新興學(xué)科必須將政治分析定位在對人民內(nèi)部關(guān)系的研究上，而不是無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級間的對抗活動。與此相應(yīng)的是，政治分析的基本概念也需要改變，例如，階級不再被看作是唯一重要的分析要素，而需要輔以對社會階層、族群、工作單位等因素的理解。這種更加全面的方案被認(rèn)為能夠提供合適的分析工具，用來理解市場經(jīng)濟興起后社會群體之間出現(xiàn)的日益復(fù)雜的利益格局。

　　另一個要點是黨和政府體制內(nèi)的權(quán)力分布問題。作為改革開放的總設(shè)計師，鄧小平深刻認(rèn)識到，過度集權(quán)的體制是造成十年“文革”的主要原因。集權(quán)化領(lǐng)導(dǎo)很容易轉(zhuǎn)變成少數(shù)人的統(tǒng)治，而這種情況在當(dāng)時不同程度地存在于各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和組織中，因此最為緊要的是在政府部門內(nèi)形成制度化的民主決策和管理機制。政治學(xué)者正是因應(yīng)這種形勢需要，利用專業(yè)優(yōu)勢，開始了相關(guān)研究，并很快提出各自的改革愿景。與此相匹配的是實踐中研究取向的更新。首先，政治學(xué)應(yīng)該通過研究來發(fā)展對當(dāng)下政治體制改革的包容性理解，而避免針對同一對象的激進態(tài)度。其次，政治學(xué)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)對政治生活及其局限的現(xiàn)實性把握，因為任何理想主義的主張都有可能導(dǎo)致政治動蕩和社會不安。再次，一種對政策議題的建設(shè)性立場比起批判性研究更值得肯定，因為后者被普遍視為對政治發(fā)展不利。② 當(dāng)學(xué)者們對政治學(xué)的主要研究取向達成共識后，他們便開始著手對民主化的政治體制改革規(guī)劃進行研究了。

　　盡管初期的研究主要關(guān)注在黨和政府內(nèi)民主程序的制度化問題，但學(xué)者們很快便跨過這一界限，將話題轉(zhuǎn)移到對國家民主結(jié)構(gòu)的討論中。于是，中國政治與行政改革的一個中心主題被片面鎖定在了民主轉(zhuǎn)型的目標(biāo)上，而市場經(jīng)濟和自由民主政府的組合則被誤認(rèn)為是最佳方案。但是，這一樂觀的估計很快被證明是不現(xiàn)實的。80 年代啟動的經(jīng)濟實驗只取得了短暫的成功，卻在中后期造成了意外的通貨膨脹、腐敗和社會不平等，受制于各種經(jīng)濟議題，對如何解決改革的難題人們產(chǎn)生了認(rèn)識分化。

　　90 年代初，國家與公民社會的討論作為一種新的思想實驗開始在學(xué)界出現(xiàn)，目的是尋求啟動改革的替代途徑。在討論的早期階段，學(xué)者們嘗試根據(jù)自由主義模型的標(biāo)準(zhǔn)來勾勒轉(zhuǎn)型社會的幾大關(guān)鍵性要素。在1992 年發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會》一文中，鄧正來和景躍進第一次明確提出了中國公民社會的雙重維度，即它是基于契約原則組成的私人領(lǐng)域，同時也是一個社會成員參與政治事務(wù)的公共領(lǐng)域。其中企業(yè)家和知識分子等新興的社會群體既是自發(fā)的公民社會的重要因素，也可以成為政治參與的活躍的領(lǐng)導(dǎo)性力量。與此相反，社會的主要組成人員———工人和農(nóng)民———則被拋棄并被剝奪了在公民社會中的積極意義，因此需要附屬于新興的社會群體。他們論證說，新興的公民社會不僅可以提供人們躲避國家暴力的避難所，也可以為多元化的利益群體追逐各自政治權(quán)利搭建平臺。在這種意義上，兩位學(xué)者特別呼吁，對公民社會作為自下而上的民主轉(zhuǎn)型的重要力量應(yīng)給予足夠的關(guān)注。

　　在這兩位學(xué)者討論公民社會的方法取向中，有三點對此后治理理論的發(fā)展至關(guān)重要。第一，它承接了80 年代以來出現(xiàn)的對政治體制改革提出建設(shè)性方案的政治研究進路，即新興社會階層對自主性和政治參與的追求是在現(xiàn)有的政治秩序中得以進行的。這便意味著公民社會的理想角色不是挑戰(zhàn)黨和國家的權(quán)力，而是與其進行積極的互動。第二，與此前以國家為中心的視角不同，該研究的重點轉(zhuǎn)向了作為持續(xù)性政治經(jīng)濟改革的制度基礎(chǔ)的公民社會。正如其研究所表明的，民主的前景不再僅僅基于國家的意志，而應(yīng)當(dāng)成為多元社會利益訴求的一項可期待的副產(chǎn)品。第三，民主的關(guān)鍵維度被重新界定為國家與社會的良性互動，而在實踐中則假定社會中的部分成員( 企業(yè)家和知識分子) 得以在公共決策過程中與政府協(xié)商溝通。這便將民主的本土化方案與典型的自由民主政體指標(biāo)區(qū)別開來�？偟膩碚f，兩位學(xué)者成功地發(fā)展出了公民社會的概念及其政治意義。

　　他們所提出的方案也在很大程度上影響了學(xué)者們對當(dāng)代中國社會處境的認(rèn)識，即公民社會是根植于市場邏輯并可以成為政治發(fā)展的一股積極力量。公民社會的主要理念隨后在許多更加細(xì)化的應(yīng)用研究中得以繼續(xù)發(fā)展。90 年代中后期，學(xué)者們開始嘗試用各種方法確認(rèn)因市場改革而出現(xiàn)的“真實的”公民社會。隨著對薩拉蒙( Lester Salamon) 和其他治理理論家的系統(tǒng)介紹，他們逐漸將研究興趣從特定的社會群體轉(zhuǎn)向社會結(jié)構(gòu)方面，即獨立于國家與市場的第三部門。與此同時，學(xué)者們也提出了未來政治與行政體制改革需要面對的一個新問題，那就是如何管理這些公民組織并將其功能最大化，以達到國家與社會的良性合作。這就需要其他更具操作性的知識系統(tǒng)來促進上述工作的實施。事實上，這一缺口很快就被治理思想所包含的理論和實踐工具所填補。

　　三、20 世紀(jì)90 年代自由主義思潮的引介

　　20 世紀(jì)最后十年見證了世界各國政府變革的全盛時期，與之相伴的是福利國家體系的瓦解、全球化的迅速發(fā)展和全球資本主義秩序的鞏固。走在推廣治理理論前沿的是由幾大主要資本主義國家支持的國際機構(gòu)，包括國際貨幣基金組織、世界銀行、亞太經(jīng)濟與貿(mào)易合作組織，它們提供了創(chuàng)建新型國家過程中政治與行政改革方面的實踐經(jīng)驗。 中國學(xué)者在對治理思想的介紹中，最直接的思想資源就是世界銀行在1989 年和1992 年發(fā)表的官方報告。在1989 年的報告中，世界銀行第一次將“非洲發(fā)展中長期的難題”背后的主要原因定義為“治理危機”。 “治理”概念隨后在1992 年的報告中被加以拓展，界定為“國家為了實現(xiàn)發(fā)展而對經(jīng)濟和社會資源進行管理時使用權(quán)力的方式”。在此基礎(chǔ)上，善治( good governance) 被認(rèn)為等同于“健全的發(fā)展管理”，全球政治變革的共同趨勢要求國家盡可能地“創(chuàng)造一種促進發(fā)展的環(huán)境，為私營部門承擔(dān)更大的責(zé)任，減少政府在生產(chǎn)和商業(yè)活動中的直接參與，以及從中央向下級政府進行分權(quán)”。報告認(rèn)為，善治對輔助國家的經(jīng)濟政策和持續(xù)性發(fā)展非常必要。可以說，對治理問題的強調(diào)本身標(biāo)志著世界銀行關(guān)注焦點的轉(zhuǎn)折，即從狹義的經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)展的政治條件。

　　善治的改革議題包括兩個方面，其中之一是政府適當(dāng)?shù)慕巧�與功能。世界銀行雖然承認(rèn)政府在公共物品供給中所起到的重要作用，但由于受到新興的“新政治經(jīng)濟學(xué)”( New Political Economy) 的影響，更傾向于強調(diào)私人產(chǎn)權(quán)在刺激和保持經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵角色。為此，政府不僅需要通過支持性的法律和官僚系統(tǒng)來保護產(chǎn)權(quán)，而且要通過變革使其更有責(zé)任、更加透明，并更有效率地保障市場經(jīng)濟的適當(dāng)運行。此外，報告還認(rèn)為，這樣一個有效的政府若要持久地發(fā)揮作用，必須與一個相應(yīng)的公民社會相匹配，因此將焦點集中到公民社會的發(fā)展上。這里的公民社會概念包括了正式和非正式經(jīng)濟組織、自愿組織、非政府組織、工會、大學(xué)以及各種專業(yè)協(xié)會。它們被認(rèn)為是政府與人民之間的重要媒介。 在這種意義上，推進公民社會的舉措與上述公共部門的改革緊密聯(lián)系在一起。例如競爭和參與被認(rèn)為對提升公共問責(zé)至關(guān)重要。前者包括運用解除管制、將服務(wù)外包給私營供給者，以及公私競爭等各種方式來打破國家的壟斷； 后者嘗試鼓勵非政府組織參與到公共項目中，來監(jiān)管服務(wù)提供者的活動，并確保弱勢群體的意見得到響應(yīng)。通過這些方式，新的改革議程不僅回應(yīng)了小而有效的政府才是好的政府的傳統(tǒng)自由主義信念，還提出了營造有利于投資和商業(yè)的制度環(huán)境的積極政府，并授權(quán)私營部門參與到公共事務(wù)、公共政策制定和執(zhí)行程序中的系列理念。

　　這項改革議題很快得到了中國政治學(xué)界的積極回應(yīng)。在1992 年世行報告出版之后的幾年中，年輕一代的學(xué)者便捕捉到了“治理”這一新鮮概念并開始將其整合進對政治體制改革的探討中。1995 年，劉軍寧在系列叢書“共和譯叢”中發(fā)表了介紹治理思想的文章。在這篇早期論文中，第一次提出將英文中的governance 翻譯成“治道”，并將這一概念與諸如“政治”、“管理”等相關(guān)概念區(qū)分開來。他認(rèn)為“治道”與其他概念的關(guān)鍵性區(qū)別是前者只涉及權(quán)力的應(yīng)用，而后者包括了權(quán)力的獲得、組織、制約、更迭及其相應(yīng)的程序。與傳統(tǒng)概念相比，“治道”一詞更為優(yōu)越，因為它更動態(tài)、更具體，也因此免受意識形態(tài)爭論的困擾。 在他看來，這個概念可以成為一個非常合適的技術(shù)工具，用來闡明世界銀行對國家與市場關(guān)系的表述。

　　劉軍寧分析中的關(guān)鍵部分是區(qū)分兩種類型的治理： 政策治國與制度治國。 第一種治理類型指在某種政府形態(tài)中政策優(yōu)于經(jīng)濟管理中的法律和規(guī)則。這種治理模式被認(rèn)為是傳統(tǒng)體制最明顯的特征，表現(xiàn)在： 盡管公共政策可以在中央集權(quán)的體系中有效和靈活地實施，但是其中一個嚴(yán)重的問題是不同政策之間缺乏一致性，因此，這種體制很難為經(jīng)濟發(fā)展提供可預(yù)測的制度環(huán)境。第二種治理類型是公共政策服務(wù)于法治和規(guī)章，這不僅需要將政府的經(jīng)濟管理行為制度化，也要求政府基于法律法規(guī)原則解決利益沖突。劉軍寧認(rèn)為，只有這樣的政府才適合市場經(jīng)濟。在這一點上，他得出了與世界銀行相同的結(jié)論，即政府存在的目的需要根據(jù)市場經(jīng)濟的需要來界定。

　　作為第一個介紹治理思想的中國學(xué)者，劉軍寧挖掘出本土概念和經(jīng)驗來包裝與傳統(tǒng)體制相比更加優(yōu)越的轉(zhuǎn)型時期的治理體制，為此他還提出了“制度創(chuàng)新”和“制度環(huán)境”等概念，用來描述政治改革的必要性和具體內(nèi)容。這些概念隨后被有些學(xué)者改良，以便更好地理解政府在推進公民社會中的角色。但這些有限的成果也為劉軍寧自己帶來了知識障礙。由于市場化改革成為文章的中心關(guān)注點，他便無法在同一敘述框架下，察覺到潛在的政府與社會之間的互動關(guān)系，同時也忽視了當(dāng)時學(xué)術(shù)界對公民社會日益增長的研究興趣，結(jié)果造成這項初期的研究在隨后幾年中只得到為數(shù)不多的關(guān)注，甚而逐漸被學(xué)者們淡忘。

　　三年后，第二部有關(guān)治理的作品問世。學(xué)者毛壽龍與同事合著了一本書，該書前言中提到其研究目標(biāo)是系統(tǒng)介紹和分析西方政府改革的理論與實踐，因為與其他實行行政改革的國家相比，中國的改革者還缺乏系統(tǒng)、成熟的理論指導(dǎo)。 為填補這一空白，他們有意在此書的標(biāo)題“西方政府的治道變革”中沿用“治道”概念。在這一點上，毛壽龍及其同事的研究議題包含了一個更深層次的理論關(guān)懷，而這在此前劉軍寧的文章中是缺乏的： 自20 世紀(jì)70 年代后期以降，行政改革呈現(xiàn)出一種新公共管理( New Public Management)及自由主義原則的全球趨勢。以哈耶克為代表的眾多活躍的政治和經(jīng)濟學(xué)家在自由主義的復(fù)興中扮演了重要的角色。盡管這些學(xué)者的論證各有不同，卻有一個共同的基本觀點，那就是自由的權(quán)利是個人和社會發(fā)展的最終動力，市場作為一種制度性的安排能夠比政府更有效地保護自由的權(quán)利�；�于上述信念，這些學(xué)者提出人類社會的發(fā)展不僅要求縮小政府的規(guī)模，而且需要根據(jù)市場機制來重塑政府。 換言之，不同于古典自由主義的傳統(tǒng)命題，新的自由至上論( libertarianism) 者傾向于提倡更為積極的政治改革，來重新塑造政府及其公共政策。毛壽龍稱贊這種思想的政治意義，并認(rèn)為全球新公共管理運動的興起正是對他們理論觀點可行性的最佳說明。該書的研究也正為中國當(dāng)代的行政體制改革提供啟發(fā)性經(jīng)驗。作者認(rèn)為，從80 年代開始的中國行政體制改革由于受制于落后的管理教條主義，導(dǎo)致改革的成效既不令人滿意，也不夠全面，因而并不能稱之為真正的“治道變革”。與此相對，未來的改革需要將新公共管理的元素整合進市場導(dǎo)向的政府重塑目標(biāo)中。

　　與劉軍寧的關(guān)注相似，毛壽龍也視政府與市場的關(guān)系為其研究的核心。但與前者看待政府的實用主義視角不同，他堅持認(rèn)為政府不僅應(yīng)該促進經(jīng)濟的發(fā)展，而且自身的性質(zhì)還應(yīng)根據(jù)來自于市場的觀念重新定義，這不啻為一種在政治改革設(shè)計方面更加激進的觀點。然而，他沒有闡釋政府追求如此激進改革的原因，而且似乎也未意識到學(xué)科話語體系中的一個重大改變。正如先前所提及的，政治學(xué)學(xué)科正在經(jīng)歷一個朝向溫和立場的自我定位過程。因此不難想象，盡管毛壽龍的新公共管理教義在理論層面吸引了眾多學(xué)者關(guān)注，而后者為何樂于在善治的方案中去尋找更加實用的路徑，即在不觸動現(xiàn)有制度框架的前提下，努力創(chuàng)新公共政策工具，以便使其服務(wù)于市場化進程。對后來的治理研究學(xué)者而言，在政府與社會合作的前提條件下，各種公民組織與政府共享相似的目標(biāo)，并且可以成為政府潛在的合作伙伴，這就要求政府發(fā)展出一整套管理技術(shù)來激勵、吸納和安排各種社會團體的服務(wù)。

　　四、21 世紀(jì)初的理論推進

　　俞可平及其同事在20 世紀(jì)90 年代末首次發(fā)表了關(guān)于治理的著作，但這些作品的內(nèi)容與之前學(xué)者的關(guān)系甚少。90 年代初他將工作集中在譯介新馬克思主義、社群主義等西方新興的左翼政治思想上，同時謹(jǐn)慎地將有關(guān)治理研究的課題整合到自己的研究中。這項研究的目標(biāo)不僅要總攬治理理論及其批評者的大量文獻，還包括指出其可能貢獻于國內(nèi)政治的思想素材與方法。自90 年代中后期以來，他和同事們不僅付出了很大的努力來翻譯、編纂和評估國際學(xué)術(shù)界關(guān)于治理理論的研究文獻，而且積極謀求在轉(zhuǎn)型中國的語境下重新闡釋其理論內(nèi)涵。

　　俞可平工作的第一個要點是對治理概念加以改良。他通過回顧斯托克( Gerry Stoker) 、羅茲( Ｒ． A．W． Ｒhodes) 、庫伊曼( Jon Kooiman) 和羅西瑙( J． N．Ｒosenau) 等學(xué)者對治理的定義開始這項工作。在梳理了這些界定清晰的學(xué)術(shù)概念后，他將興趣更多地放在對這些概念的實踐闡釋上，即以全球治理委員會發(fā)布的一份極具爭議性的報告《我們的全球伙伴關(guān)系》( Our Global Neighborhood) 為范本，提出“治理”可以被界定為“在一個既定的范圍運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。隨后進一步建議將“善治”理解為“使公共利益最大化的社會管理過程”，其本質(zhì)是“政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。 他清楚地意識到，“治理”作為一個政治概念的最大優(yōu)勢是，它能夠以一種溫和的方式表述敏感的政治議題，因此著手在善治的名義下重塑民主政治改革的議題。

　　首先，他認(rèn)為治理理論的基石是“公民社會”。他延續(xù)了這個術(shù)語從90 年代初以來逐漸積累的規(guī)范性導(dǎo)向，同時以社會組織結(jié)構(gòu)的方式來加以重述。為此，他將“公民社會”定義成“國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和”，包括“非政府組織( NGO) 、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等”。 具體而言，中國公民社會包括了三個主要特征： 第一，與鄧正來與景躍進類似，認(rèn)為政治上的獨立對于公民社會組織( CSOs) 非常必要。第二，公民社會組織是非盈利性的，可以與私營企業(yè)區(qū)別開來，因此可從組織類型的角度來辨識其與政府或市場不同的特質(zhì)。換言之，公民社會可以成為政府與企業(yè)之外的“第三部門”。此外，他還依循薩拉蒙和其他研究者的路徑，提出組織中獨特的組織原則是與公民自由選擇的權(quán)利相關(guān)聯(lián)的。因此建議這些組織應(yīng)依據(jù)志愿原則而不是契約或自治而組織起來，因為后兩種關(guān)系混淆了公民社會與市場和政府的制度差異。通過利用公民社會的改良定義與它的概念元素，他不僅找到了一個有效的認(rèn)知工具，以澄清公民社會在中觀維度的制度特質(zhì)，更借此發(fā)掘出中國公民社會討論中所延續(xù)下來的自由主義政治結(jié)構(gòu)設(shè)計的組織基礎(chǔ)。

　　接下來，俞可平集中探討了這種基于公民組織的社會在轉(zhuǎn)型中國的起源。與早期的中國公民社會倡導(dǎo)者的看法相似，他認(rèn)為市場經(jīng)濟的興起是公民社會發(fā)展的主要原因。第一，自改革初期以來，中國逐漸拋棄了計劃經(jīng)濟體制，并實現(xiàn)了朝向社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變革。隨后國民經(jīng)濟經(jīng)歷了從公有制壟斷向多種所有制形式( 包括國有、集體和個人的獨資、合資和外資形式) 的巨大轉(zhuǎn)變。這一新的經(jīng)濟環(huán)境要求各種類型的企業(yè)面對同樣的競爭風(fēng)險，并且根據(jù)市場機制來追逐利潤。在此背景下，大量的利益集團和企業(yè)家協(xié)會彼此合作的機制迅速成長起來，以便實現(xiàn)它們共同的利益。第二，隨著經(jīng)濟增長而產(chǎn)生的大量財富為企業(yè)帶來了更多可支配利潤，同時也增加了普通民眾的收入。這些資金成為新興公民組織進行融資的主要來源。第三，不斷增長的生產(chǎn)力減少了人的工作時間，越來越多的公民可以在各種協(xié)會和活動中( 例如運動、文藝、旅游) 享受他們的業(yè)余生活。 在俞可平看來，新興的中國公民社會深深受惠于市場經(jīng)濟的引進，因為后者所帶來的產(chǎn)權(quán)多樣化和生活水平的提高，為公民組織的發(fā)展創(chuàng)造了適宜的環(huán)境。這里，市場雖然不再被認(rèn)為是基于契約的公民社會的原型，但其在推動公民社會發(fā)展中的重要角色得到了肯定。

　　在完成了對治理與公民社會概念的闡釋后，他進入到理論建構(gòu)的最后一個階段： 將公民社會的概念與治理乃至民主對接起來。他認(rèn)為現(xiàn)實中存在的公民組織具有不同的功能，而其中最重要的一項是不同利益群體之間的中介性角色。當(dāng)發(fā)揮這一功能時，公民組織就可以促進政府與公民間的合作。

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